2020年是脫貧攻堅(jiān)全面收官之年,。越到?jīng)Q勝時(shí)期,扶貧工作的難點(diǎn)就愈加顯現(xiàn)。其中,如何為扶貧工作提供堅(jiān)實(shí)的法治保障是難點(diǎn)之一,。

加快扶貧開(kāi)發(fā)立法是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容,具有十分重要的意義,。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出,要“完善扶貧開(kāi)發(fā)法律法規(guī),抓緊制定扶貧開(kāi)發(fā)條例”,。但目前,國(guó)家層面的扶貧法律法規(guī)仍是空白,。

扶貧開(kāi)發(fā)存在諸多難點(diǎn)問(wèn)題,必須依靠法治方式加以解決。鑒于此,多位全國(guó)人大代表呼吁,加快國(guó)家層面扶貧開(kāi)發(fā)立法,將黨和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的政策和制度性安排等以法律形式固定下來(lái),明確社會(huì)各界的扶貧責(zé)任,、權(quán)利和義務(wù),。

國(guó)家層面扶貧立法仍處空白

改革開(kāi)放以來(lái)特別是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來(lái),我國(guó)經(jīng)過(guò)大規(guī)模農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā),在領(lǐng)導(dǎo)體制、推進(jìn)機(jī)制,、精準(zhǔn)方法等方面形成了一系列制度成果,但一直沒(méi)有形成相關(guān)的法律制度將其固化,。

早在2009年,國(guó)務(wù)院扶貧辦就啟動(dòng)了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法的前期工作,制定了立法方案、開(kāi)展了前期調(diào)研,。2012年成立了由全國(guó)人大農(nóng)委,、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部,、國(guó)務(wù)院扶貧辦等單位組成的扶貧立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組,起草了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法草案征求意見(jiàn)稿,。此外,河南、湖北,、湖南,、貴州、云南,、四川,、重慶、廣東,、陜西,、甘肅,、內(nèi)蒙、新疆等省份均出臺(tái)了扶貧條例等地方性法規(guī),。但目前,國(guó)家層面的扶貧法律法規(guī)仍是空白,。

“國(guó)家層面的扶貧開(kāi)發(fā)立法,對(duì)于鞏固脫貧成果,保障扶貧事業(yè)健康發(fā)展,推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)工作走上制度化、規(guī)范化,、法治化軌道,顯得尤為必要和迫切,。”全國(guó)人大代表,、河南省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室主任史秉銳說(shuō),。

史秉銳認(rèn)為,一方面,扶貧立法是推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)法治建設(shè)的內(nèi)在要求。從實(shí)踐中看,扶貧開(kāi)發(fā)工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)在于扶貧資源配置,、扶貧對(duì)象識(shí)別,、各級(jí)政府和行業(yè)部門(mén)職責(zé)落實(shí)、扶貧項(xiàng)目資金管理等,這些問(wèn)題單純依賴(lài)政策或行政手段往往難以有效解決,。通過(guò)立法可以明確扶貧開(kāi)發(fā)工作的對(duì)象,、標(biāo)準(zhǔn),、原則,、責(zé)任、投入來(lái)源和政策措施,加強(qiáng)監(jiān)督和檢查,以法律保障提高扶貧開(kāi)發(fā)管理水平和工作成效,。另一方面,扶貧立法是做好2020年后減貧工作的現(xiàn)實(shí)需要,。全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后,相對(duì)貧困依然存在并將長(zhǎng)期存在,扶貧工作重心將由解決絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困。通過(guò)國(guó)家立法,強(qiáng)化和規(guī)范農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作,確保相對(duì)貧困人口的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán),是十分必要和迫切的,。

扶貧工作必須納入法治軌道

“扶貧幫困是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱苦工作,是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程,需要聚集全社會(huì)的力量全力完成,。但目前,扶貧開(kāi)發(fā)工作依然處于無(wú)法可依的境地,嚴(yán)重制約了扶貧攻堅(jiān)事業(yè)的健康發(fā)展?！比珖?guó)人大代表,、全國(guó)工商聯(lián)副主席、陜西榮民集團(tuán)董事長(zhǎng)史貴祿說(shuō),。

在史貴祿看來(lái),由于自然條件惡劣,、社會(huì)保障系統(tǒng)薄弱和貧困人口自身綜合能力較差等因素,目前已經(jīng)解決溫飽問(wèn)題的貧困人口還存在很大的脆弱性,容易重新返回到貧困狀態(tài)。更重要的是,貧困地區(qū)社會(huì),、經(jīng)濟(jì),、文化落后的狀況還沒(méi)有根本改觀。因此,只有通過(guò)立法,才能克服種種困難縮小貧富差距,。

史貴祿具體分析指出,首先,扶貧項(xiàng)目和資金管理亟需立法約束,。黨中央、國(guó)務(wù)院安排的專(zhuān)項(xiàng)扶貧投入巨大并不斷增加,根據(jù)中央要求各有關(guān)部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)資金和重大工程的安排上積極向貧困地區(qū)傾斜,各省,、區(qū),、市也增加了配套資金,。在這種情況下,只依靠政策文件還存在諸多問(wèn)題和隱患,比如,扶貧資金管理不統(tǒng)一、扶貧資源整合難度大,、隨意切塊分割扶貧資金,、地方財(cái)政配套資金落實(shí)不到位、各類(lèi)社會(huì)組織參與扶貧濟(jì)困工作的積極性不高等,。其次,扶貧開(kāi)發(fā)工作主體責(zé)任亟需立法明確,。目前,一些地方政府在扶貧工作中忽冷忽熱,主體責(zé)任不清晰。少數(shù)基層干部素質(zhì)不高,在執(zhí)行扶貧工作政策時(shí)有意或無(wú)意出現(xiàn)了各種偏差,直接影響了扶貧工作效果,。

“因此,必須把扶貧工作納入法治化軌道,?！笔焚F祿認(rèn)為,只有頒布一部對(duì)各界參與者都有廣泛約束力的法律,才能更好地發(fā)揮扶貧開(kāi)發(fā)政策的作用,。

明確主體加強(qiáng)監(jiān)管落實(shí)責(zé)任

談及扶貧立法的重點(diǎn),史貴祿認(rèn)為必須明確幾個(gè)內(nèi)容,。

首先,應(yīng)明確扶貧工作的主體,包括扶貧工作的決策者,、執(zhí)行者和監(jiān)督者,。扶貧工作須遵循政府主導(dǎo),、社會(huì)參與,、多元投入的原則,。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧,、精準(zhǔn)脫貧,加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制,。

其次,應(yīng)明確扶貧開(kāi)發(fā)資金來(lái)源及其用途。政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌整合財(cái)政資金,制定使用方案,提高資金使用精準(zhǔn)度和有效性,。建立完善農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目庫(kù),實(shí)行農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目公示制度,保障群眾的知情權(quán),、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),。扶貧項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后,受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立管護(hù)運(yùn)營(yíng)制度,明確管護(hù)責(zé)任和相關(guān)權(quán)利義務(wù),確保扶貧項(xiàng)目發(fā)揮效益,。

再次,應(yīng)明確扶貧開(kāi)發(fā)工作的監(jiān)督與考核機(jī)制。財(cái)政,、審計(jì),、扶貧等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)扶貧資金使用和項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督檢查。對(duì)貧困縣統(tǒng)籌整合使用實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的資金,應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律,、法規(guī)及資金統(tǒng)籌整合使用方案進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,。扶貧開(kāi)發(fā)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立年度扶貧開(kāi)發(fā)重大項(xiàng)目臺(tái)賬,明確完成時(shí)限和責(zé)任人。

史貴祿還強(qiáng)調(diào),要明確法律責(zé)任,。對(duì)通過(guò)隱瞞欺騙手段獲得扶貧資格的,、不正當(dāng)騙取扶貧資金、阻礙扶貧開(kāi)發(fā)工作的扶貧對(duì)象,對(duì)違法確定扶貧對(duì)象的,、濫用職權(quán)違法扶貧工作程序的,、挪用貪污扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的扶貧工作人員,立法時(shí)應(yīng)明確處罰措施,觸犯刑法的,應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。