從8月1日開始，廣東省人民政府將部分縣級人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處（以下簡稱鎮(zhèn)街）行使,。此舉意味著鎮(zhèn)街可以其自身名義行使相關(guān)行政處罰權(quán),，實行綜合行政執(zhí)法。

早在2016年,，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》,，強(qiáng)調(diào)整合現(xiàn)有的站、所,、分局力量和資源,，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理并實行綜合行政執(zhí)法。而一直以來,，怎樣才能既“看得見”“管得了”又“管得好”,，是行政執(zhí)法權(quán)下沉的焦點問題。

不久前,，行政處罰法修訂草案提請全國人大常委會會議審議,。此次修法備受關(guān)注，是現(xiàn)行行政處罰法自1996年頒布實施以來的首次全面調(diào)整,。值得一提的是,，根據(jù)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革要求，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉,，修訂草案專門增加規(guī)定：“省,、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況,，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處對其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門的部分行政處罰權(quán)?！?/span>

記者注意到,，此次修訂草案擬將行政處罰權(quán)下放的規(guī)定，在分組審議時就引起了多位常委會委員的高度關(guān)注,。而一些業(yè)內(nèi)專家在接受《法治日報》記者采訪時也認(rèn)為,，行政處罰權(quán)下放值得肯定，但是一些傾向不容忽視,，尤其是基層執(zhí)法隊伍建設(shè)問題更是關(guān)鍵,。如果解決不好基層執(zhí)法力量薄弱的問題,，基層很難真正“接得住”，最終可能會出現(xiàn)執(zhí)法不到位,，甚至導(dǎo)致權(quán)力濫用,。

體現(xiàn)為基層治理賦權(quán)的精神

“強(qiáng)化鎮(zhèn)街的行政執(zhí)法能力，符合近年來中央對執(zhí)法重心下移和執(zhí)法權(quán)下沉的要求,。但應(yīng)該看到,，目前這項改革面臨著立法困境?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)研究所副所長,、研究員李洪雷說。

據(jù)李洪雷介紹,，盡管現(xiàn)行行政處罰法第二十條規(guī)定法律和行政法規(guī)可以另外作出規(guī)定,，但是法律、行政法規(guī)屬于中央立法,。由于我國東中西部的鎮(zhèn)街情況差別非常大,，因此中央立法很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)定。因此,，目前實踐中,，一些地方的做法是根據(jù)現(xiàn)行行政處罰法第十六條關(guān)于相對集中處罰權(quán)的規(guī)定，即“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府,，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”,。

但對于這一做法是否適當(dāng)一直有不同的看法。有觀點認(rèn)為,，行政處罰法第十六條中規(guī)定的行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)也必須同時符合第二十條規(guī)定的條件,，即必須是縣級以上地方人民政府。行政處罰法第十六條的規(guī)定難以作為支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的規(guī)范基礎(chǔ),。因此,，需要為鎮(zhèn)街等綜合執(zhí)法權(quán)提供更為堅實的法律基礎(chǔ)。

李洪雷認(rèn)為：“從我國的憲法體制來看,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生,、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)的一級政府，其憲法地位比縣級政府的職能部門要高,，應(yīng)當(dāng)賦予其足夠的行政執(zhí)法權(quán),。街道作為區(qū)、縣政府的派出機(jī)關(guān),，具有綜合性行政職能,，承擔(dān)行政執(zhí)法權(quán)體現(xiàn)了行政一體原則的要求?！?/span>

在李洪雷看來,，目前修訂草案的規(guī)定總體而言是值得肯定的。一方面體現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下移,、為基層治理賦權(quán)的原則和精神,，有利于解決實踐中片面強(qiáng)調(diào)守土有責(zé)、責(zé)任下移而權(quán)力不下放,，給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的困境,；另一方面又考慮到我國各地區(qū)發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)狀，由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況決定是否授權(quán)以及授權(quán)的具體條件和范圍等等,。

權(quán)力下放后隊伍建設(shè)是關(guān)鍵

“將行政處罰權(quán)下放到基層無疑是有好處的,，但必須要考慮鎮(zhèn)街的能力?！痹谇迦A大學(xué)法學(xué)院教授余凌云看來,，行政執(zhí)法權(quán)下沉后，一個不容忽視也是比較容易出問題的地方,，就是鎮(zhèn)街的執(zhí)法隊伍建設(shè)問題,。

“行政綜合執(zhí)法改革之前，不同職能部門都有各自的執(zhí)法隊伍,，只是沒有進(jìn)行整合而已,，改革后主要就是解決隊伍的磨合問題。但行政執(zhí)法下沉到鎮(zhèn)街后,，有一些傾向不容忽視,。”余凌云說,。

余凌云具體分析指出：一是上級出現(xiàn)“懶政”傾向的問題,。一些上級部門把本來應(yīng)該由其承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)都交給鎮(zhèn)街，并美其名曰為“權(quán)力下放”,。這就容易出現(xiàn)“上頭啥都不干而下頭忙得要死”的現(xiàn)象,，基層不堪重負(fù)之下最終便會出現(xiàn)執(zhí)法不到位的結(jié)果。二是鎮(zhèn)街能否“接得住”的問題,。權(quán)力下沉前,，執(zhí)法部門各自負(fù)責(zé)分管一片，可能會出現(xiàn)“管得了”但“看不見”現(xiàn)象,。權(quán)力下放后,，很多問題直接由基層處理，這樣雖然很“接地氣”,，不但能“看得見”也能“管得了”,，但同時也會出現(xiàn)新的問題，即是不是能“管得好”,？

余凌云強(qiáng)調(diào)說,，“管得好”實際上涉及兩方面,，一是看有沒有專門的執(zhí)法隊伍，二是看相關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)是不是到位,?！皯?yīng)該看到，目前實踐中,，有的鎮(zhèn)街執(zhí)法水平確實不高,，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，很容易出現(xiàn)亂作為的現(xiàn)象,?！庇嗔柙普f。

必須堅持職權(quán)法定原則

“要實施好修訂草案這一新增規(guī)定,，不僅需要執(zhí)法權(quán)力下移,，而且執(zhí)法力量、執(zhí)法資源也要下沉,，人財物配置要向基層傾斜,，以有效提高基層執(zhí)法能力和水平，同時還要加強(qiáng)人大,、法院,、檢察院的監(jiān)督以及政府內(nèi)部監(jiān)督，落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度,?！崩詈槔渍f。

結(jié)合目前實踐情況,，余凌云認(rèn)為,，如果將行政處罰權(quán)下沉到鎮(zhèn)街還要進(jìn)行控制。首先,，必須堅持職權(quán)法定原則,，行政機(jī)關(guān)不能將法律授予其的權(quán)力隨便以委托等方式下放到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，須經(jīng)過嚴(yán)格審批,，并且是一定級別的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才可以,。如果采取規(guī)章的方式授權(quán)，則要按照規(guī)定舉行聽證會等聽取意見,，并向制定機(jī)關(guān)說明理由,。其次，鎮(zhèn)街有沒有能力“接得住”要量力而行,。鎮(zhèn)街能力不足的問題可以通過建立一些機(jī)制比如互動機(jī)制去解決,。這就意味著有些問題不見得鎮(zhèn)街“看得見”就一定要親自去管，而是可以發(fā)現(xiàn)問題后向上報，這就可以解決所謂的“看得見”卻“管不了”的問題,。

余凌云還特別指出,，行政處罰權(quán)下沉必須要有上位法的依據(jù)。“目前修訂草案規(guī)定由省,、自治區(qū),、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況來決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使部分行政處罰權(quán)。這等于把控制權(quán)交到了省級政府手里,，還是比較符合實際的。建議再增加一款,，即根據(jù)法律,、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)可以將行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處。這樣就為處罰權(quán)下沉提供了明確的法律依據(jù)”,。