◎單獨立法有助于捍衛(wèi)立法法的嚴肅性和補強公益訴訟實踐的合法性,。

◎單獨立法有助于提升規(guī)定動作的標準化水平和自選動作的合法理化水平,。

◎公益訴訟單獨立法的成果應和民事訴訟法和行政訴訟法嚴格地形成“一般法”和“特別法”的關系。

2012年8月民事訴訟法的修改,，使得民事公益訴訟首次在基本法律層面得以確立,，2013年10月消費者權益保護法的修改、2014年4月環(huán)境保護法的修改,，使得民事公益訴訟聚焦于消費領域和環(huán)保領域成為立法安排,。2017年6月民事訴訟法和行政訴訟法的修改，使得兩年試點成效顯著的檢察公益訴訟入法,，民事公益訴訟與行政公益訴訟類型的二分以及民事公益訴權行使的分層化被程序基本法所確認,。2018年4月英雄烈士保護法的制定和2020年10月未成年人保護法的修改,，使得公益訴訟的案件范圍拓展到民事訴訟法第55條和行政訴訟法第25條未明確列舉的英雄烈士保護領域和未成年人保護領域。2019年12月森林法的修改和2020年4月固體廢物污染環(huán)境防治法的修改,，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在試點期間屆滿前即獲得正式立法的確認。

整體來看,，當前我國的公益訴訟立法呈現(xiàn)出“一般法+特別法”的樣態(tài),，條文數(shù)量少、分散規(guī)定,、內(nèi)容具體化空間很大是其主要特征,，這種樣態(tài)可能會逐漸無法滿足多樣化的公益訴訟實踐對規(guī)則供給的需求。自2018年至今,，已有多位全國人大代表,、政協(xié)委員呼吁公益訴訟盡快單獨立法。筆者認為,，公益訴訟單獨立法的必要性目前已經(jīng)十分充足,；不區(qū)分起訴主體的身份而實行統(tǒng)合立法的模式，注重共性的“總-分-總”的結構和共計四章的內(nèi)容構成,，應成為單獨立法時的優(yōu)先選項,。

公益訴訟單獨立法的必要性

單獨立法有助于捍衛(wèi)立法法的嚴肅性和補強公益訴訟實踐的合法性。根據(jù)立法法第8條,，有關訴訟制度,、限制人身自由的強制措施以及各級人民政府、人民法院和人民檢察院之職權的事項,，只能由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定法律,。當針對某一情形，既可提起民事公益訴訟又可提起行政公益訴訟時,，何者優(yōu)先提起涉及到公益訴訟兩大類型的關系處理,，由民事訴訟法或行政訴訟法對這一問題單獨作出回應均有不妥。在起訴案件中數(shù)量已占絕對優(yōu)勢的刑事附帶民事公益訴訟和行政機關強力推進的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟能否為民事公益訴訟所容納以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟能否與民事訴訟,、行政訴訟,、刑事訴訟并立，既有立法對這些問題均沒有作出回應,，刑事附帶民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的合法性還有不小的補強空間,。當環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟競合時，法院優(yōu)先審理哪類案件,，檢察院應以何種角色參與其中,，涉及到對公益訴權保障充分性和索賠有效性的衡量與取舍，相關規(guī)則屬于公益訴訟制度中不可缺少的重點內(nèi)容,。關于賦權檢察院對拒絕調(diào)查核實的單位和個人進行罰款,、拘留的呼聲持續(xù)不斷,，直接性強制措施會減損相對方的財產(chǎn)和人身自由。隨著公益訴訟案件范圍的拓展,，作為起訴主體的行政機關,、檢察院和作為審理主體的法院，職權的繼續(xù)擴展不可避免,，單獨立法對新增職權作出集合性規(guī)定是確保公益訴訟中國家權力合法行使的必要條件,。

單獨立法有助于提升規(guī)定動作的標準化水平和自選動作的合法理化水平。就環(huán)境民事公益訴訟,、消費民事公益訴訟,，最高人民法院于2015年1月、2016年4月先后公布專項司法解釋,。就檢察公益訴訟,，最高人民法院和最高人民檢察院于2018年2月發(fā)布聯(lián)合司法解釋。就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,，最高人民法院于2019年6月發(fā)布試行性專項司法解釋,。自2019年1月至2020年9月全國共有二十二個有關檢察公益訴訟的專項或綜合省級法規(guī)性文件頒行。概括而言,，這些位階和效力低于法律的規(guī)則文本對社會組織和行政機關辦理公益訴訟案件的保障,、規(guī)制較少，對檢察院和法院辦理公益訴訟案件的保障,、規(guī)制較多,。因為辦案能力存在層級差異和區(qū)域差異，公益訴訟中的規(guī)定動作有時會變形,。公益訴訟所涉主體的自選動作空間依然很大,。以刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題為例，最高人民法院和最高人民檢察院于2019年11月以聯(lián)合批復的方式作出肯定性表態(tài),，而2020年8月通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》則規(guī)定檢察院對生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件可不經(jīng)訴前公告程序而直接起訴,。地方性法規(guī)變通司法解釋的規(guī)定有利有弊，在公益訴訟規(guī)則難言完備的語境下,，為防止規(guī)定動作變形,、自選動作無序，推動單獨立法已刻不容緩,。

公益訴訟單獨立法的統(tǒng)合模式

從2015年7月至今的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,，檢察院辦理的公益訴訟案件遠遠多于行政機關和社會組織辦理的，檢察院早已成為公益訴訟的“主力軍”,，故有論者建議應盡快制定“人民檢察院公益訴訟法”,。若采納這一方案，公益訴訟立法將會因起訴主體的多元化而形成分散立法的格局，在“人民檢察院公益訴訟法”頒行后,，由于行政機關對公益訴訟的在意度不高,、社會組織的話語權不強等原因，針對它們的公益訴訟立法在很長時間內(nèi)很難被制定出來,；即使被制定出來,，大量的共通性規(guī)則在立法技術上料必會選擇準用“人民檢察院公益訴訟法”有關條文的路徑，從而使得其內(nèi)容顯得過于單薄,。

不區(qū)分起訴主體而進行統(tǒng)合的公益訴訟立法,，至少會有如下三方面的好處：1.有助于促進檢察院和其他起訴主體相互借力，以合力降低立法的難度,。公益訴訟有救濟型和預防型之分，預防型可提前防止公共利益受到難以修復的損害,。檢察公益訴訟目前尚未拓展到預防型,，而環(huán)保組織已有成功辦理多起預防型公益訴訟的案例，環(huán)保組織的勝訴經(jīng)驗可為檢察公益訴訟的案件范圍拓展提供實例印證和技能支持,。2.有助于克服部門利益,，促進立法的中立性。目前針對海洋環(huán)境保護領域,，主要由相關行政機關行使民事公益訴權,，檢察院只能通過刑事附帶民事公益訴訟的方式間接行使民事公益訴權。統(tǒng)合立法模式,，有利于在海洋環(huán)境保護領域?qū)崿F(xiàn)行政機關,、社會組織和檢察院之民事公益訴權的共同享有。3.有助于為培育社會組織提供有力的法律支持,。雖然截至目前辦理過起訴案件的社會組織依然偏少,，但逐年增加的特點已客觀存在，很多社會組織已擁有起訴的意愿,。社會組織公益訴訟的狀況之所以不夠理想,，與其辦案實力有很大的關聯(lián)。欲提高社會組織的辦案實力,，離不開檢察院和行政機關的助力,，統(tǒng)合立法模式毫無疑問會明確檢察院和行政機關的助力義務，這樣可為檢察院和行政機關針對性地培育社會組織發(fā)展提供高品位的依據(jù),，可讓檢察院和行政機關做到師出有名且有力,，也可讓檢察公益訴權的謙抑特征更具有實質(zhì)性。

公益訴訟單獨立法的基本構成

公益訴訟單獨立法的成果應和民事訴訟法和行政訴訟法嚴格地形成“一般法”和“特別法”的關系,，其名稱可確定為“中華人民共和國公益訴訟特別程序法”,，其條文數(shù)量不能多于行政訴訟法，其基本構成可分為總則、民事公益訴訟,、行政公益訴訟,、附則四章，采用“總-分-總”的體系結構,。在“總則”章,，應重點規(guī)定案件范圍、管轄,、證據(jù)的收集與保全,、舉證責任分配、起訴主體的訴訟地位,、審理組織,、主動執(zhí)行等問題。在“民事公益訴訟”章,，可圍繞檢察民事公益訴訟進行概括力和覆蓋力俱佳的共通性規(guī)則設計,，應力爭確保共通性規(guī)則能適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，針對行政機關和社會組織的特有規(guī)則當設則設,、不應能少則少,。在“行政公益訴訟”章，應重點對起訴對象,、起訴期限,、行政機關依法履行職責的判斷標準、撤回起訴,、變更訴訟請求等問題作出回應,，以嚴密的規(guī)則設計防止檢察院和法院不當?shù)貭帄Z對行政公益訴訟的主導權。在“附則”章,，應對公共利益,、社會組織、檢察一體化等高頻用語的含義作出界定,。

（本文系國家社會科學基金項目“檢察民事公益訴訟的基本法理與有效運行研究”的階段性成果）