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健全生態(tài)環(huán)境保護體系，需要把事前,、事中,、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊,，控源頭,、管過程、重懲處,，有效保障和促進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,。

生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存,、緊密聯(lián)系的有機鏈條,，生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出：“堅持綠水青山就是金山銀山理念,，堅持尊重自然、順應自然,、保護自然,，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先,、自然恢復為主,，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制,，構建生態(tài)文明體系,，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設美麗中國,?！边@為健全生態(tài)環(huán)境保護體系指明了方向、提供了遵循,。健全生態(tài)環(huán)境保護體系,，需要把事前、事中,、事后貫通起來,，做到縱向到底、橫向到邊,，控源頭,、管過程、重懲處,，有效保障和促進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,。

形成大環(huán)保工作格局

我國生態(tài)環(huán)境保護體系的發(fā)展和健全，源于實踐需要和問題導向,。新中國成立后,，我們逐步把生態(tài)環(huán)境保護擺到更加重要的位置,，在一些地方開展污染調查和治理，開展水庫治理等工作,。改革開放以來,，伴隨我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，基于資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限的實際情況,，生態(tài)環(huán)境保護體系建設逐漸形成源頭嚴防,、過程嚴管、后果嚴懲的總體思路,。

中國特色社會主義進入新時代,，我國生態(tài)環(huán)境保護體系建設改革的一個鮮明特征在于，有效調動各級黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護的積極性,，形成大環(huán)保工作格局。習近平總書記親自倡導,、親自部署中央生態(tài)環(huán)境保護督察,，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察及“回頭看”動真碰硬,，咬住問題不放松,，受理群眾舉報21.2萬余件，直接推動解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題15萬余個,；立案偵查2303件,，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態(tài)環(huán)境損害責任追究案件509個,。實踐充分證明,，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的制定和實施，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的生態(tài)環(huán)境保護“老大難”問題,，是推動落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的硬招實招,。

2015年出臺的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，進一步細化黨委和政府主要領導成員的“責任清單”,，注重將行為追責與后果追責相結合,，并將終身追責作為基本原則。2015年1月起新修訂的環(huán)境保護法正式施行,，進一步強化政府監(jiān)督管理職責,，落實企業(yè)主體責任，并對環(huán)境違法行為規(guī)定按日連續(xù)計罰,、查封扣押,、行政拘留、限產停產等罰則,。2020年出臺的民法典,，以專章規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任,，在全社會樹立起環(huán)境有價、損害賠償?shù)睦砟?，有效打擊了非法排污和破壞生態(tài)等違法行為,。

在不斷加大制度執(zhí)行力度的同時，生態(tài)環(huán)境保護體系建設還著力向前拓展,、向后延伸,，從污染源過程管理拓展到經(jīng)濟過程、生產方式與決策行為等各方面,，把源頭預防作為污染防治的根本之策,，推動形成有助于環(huán)境保護的空間格局、產業(yè)結構,、生產方式和生活方式,。針對結構性、布局性生態(tài)環(huán)境污染問題,，我國已經(jīng)探索形成與資源環(huán)境國情相適應的生態(tài)保護紅線等空間格局管控體系,。以主體功能區(qū)劃為基礎，開展空間生態(tài)評價,，劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn),、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線,、永久基本農田保護紅線,、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）和環(huán)境準入負面清單，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間,。在以總體思路狠抓落實中,，不斷提升制度的針對性、有效性,，推動生態(tài)環(huán)境保護體系落實落細,。

推動生態(tài)環(huán)境保護體系建設系統(tǒng)集成

黨的十九屆四中全會將原本分散的源頭預防、過程控制,、損害賠償,、責任追究制度提升為生態(tài)環(huán)境保護體系，黨的十九屆五中全會強調完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制,。這些重要決策部署,，有力推動生態(tài)環(huán)境保護體系朝著系統(tǒng)集成方向發(fā)展。

目前,，污染防治方面的體系建構和推動落實工作基本到位,，以系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護制度為保障，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性,、轉折性,、全局性變化,。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護在單項制度突破的基礎上,，更加重視通過全面深化改革推動體系化建設,，強調打好前后呼應、相互配合的 “組合拳”,。比如,，在責任追究方面，明責,、履責,、述責、考責,、問責多環(huán)節(jié)全面推動,；在源頭預防方面，構建分工清晰,、環(huán)環(huán)相扣的責任清單,，促進管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產就要管環(huán)保,、管行業(yè)就要管環(huán)保,；在過程管理方面,，強化環(huán)境保護,、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標管理,，及時公布環(huán)境質量目標任務完成情況,；在后果問責方面，推動中央生態(tài)環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展,，強調環(huán)境司法,，不斷強化威懾力。再如,，源頭預防注重從結構,、布局等經(jīng)濟社會宏觀層面解決生態(tài)環(huán)境保護根本性問題；過程控制注重從節(jié)能降耗,、污染減排等方面解決生產生活環(huán)節(jié)的綠色化問題,；損害賠償和責任追究注重從經(jīng)濟成本內部化、“關鍵少數(shù)”行為追責和后果追責兩個角度協(xié)同解決末端結果問題,。無論單項制度,，還是源頭預防、過程控制,、損害賠償,、責任追究4個環(huán)節(jié),，都向著體系化方向發(fā)展，并且各就其位,、各負其責,，能夠達到整合提升，可以實現(xiàn)乘法效應,。

也要看到,，我國生態(tài)環(huán)境保護體系建設仍存在一些亟須補齊的短板，如源頭預防的約束力尚未充分發(fā)揮,，過程控制中排污許可證與其他環(huán)境管理制度的銜接有待進一步加強,，生態(tài)環(huán)境保護責任還不夠嚴明。加之體系化建設啟動時間不夠長,，有的地方和部門在操作落實上缺乏整體思維,，相關制度措施的系統(tǒng)性、整體性,、協(xié)同性尚未充分顯現(xiàn),。加快補齊短板，需要進一步強化生態(tài)環(huán)境保護體系化建設,，堅持問題導向全面深化改革,，堅持目標導向進行需求分析，堅持效果導向強化集成創(chuàng)新,。一方面,，從制度政策作用對象出發(fā)，按時間或流程次序梳理分析不同要求,，克服制度政策之間不匹配問題,，強化系統(tǒng)聯(lián)系，努力實現(xiàn)協(xié)同增效,、整體最優(yōu),。另一方面，結合新形勢新要求強化頂層設計,，在系統(tǒng)化上下功夫,，強化制度供給，不搞“單打獨斗”,。同時,，必須狠抓制度執(zhí)行，在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)形成配套措施安排,，把管用適用作為體系化建設的判斷標準,，切實推動制度落地見效。

一體化推進源頭預防,、過程控制,、損害賠償,、責任追究

《規(guī)劃綱要》提出：“堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力和穩(wěn)定性,，守住自然生態(tài)安全邊界,，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質量整體改善?！睆纳鷳B(tài)環(huán)境保護的角度來講,，貫徹落實這一重要部署，必須從源頭,、過程和后果多環(huán)節(jié)整體發(fā)力,，做到源頭預防強化約束，過程管理強化效能,，損害賠償強化配套,，責任追究強化精準。在此基礎上,，一體化推進源頭預防,、過程控制、損害賠償,、責任追究,，讓各項制度措施形成聯(lián)動效應，推動生態(tài)文明制度更加成熟更加定型,、生態(tài)環(huán)境保護體系更為務實高效管用,。

發(fā)揮制度政策體系合力。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護制度體系合力,，重在做到系統(tǒng)集成,，追求整體最優(yōu),。一方面,，協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管與自然資源監(jiān)管，兼顧生態(tài)效益,、經(jīng)濟效益,、社會效益，處理好開發(fā),、利用,、保護關系。另一方面,，按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運行規(guī)律,，打破“一畝三分地”的條條框框，實施跨地區(qū)按流域行政執(zhí)法和聯(lián)防聯(lián)控,，統(tǒng)籌山水林田湖草,，提高環(huán)境治理效能,。進一步深化排污口設置管理改革，打通岸上和水里,、陸地和海洋,，構建水陸統(tǒng)籌、精準科學的江河湖海水污染治理體系,。

形成環(huán)境與經(jīng)濟內生融合機制,。加強源頭預防，重在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護對經(jīng)濟發(fā)展的倒逼,、引導與優(yōu)化,、促進作用，強化綠色轉型,，做實綠色發(fā)展,，促進生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化,。這需要建立健全“三線一單”（生態(tài)保護紅線,、環(huán)境質量底線、資源利用上線,、制定生態(tài)環(huán)境準入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系,，推行技術經(jīng)濟政策的環(huán)境影響分析論證，進一步拓展中央生態(tài)環(huán)境保護督察的覆蓋面,，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調,。

構建全過程全方位防治體系。實現(xiàn)全過程全方位污染防治,，實施排污許可制是重要一環(huán),。排污許可制是一項基礎性制度，可以有機銜接各項生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī),，促進信息和數(shù)據(jù)高度高效共享,；可以實現(xiàn)固定污染源監(jiān)管流程的再造，推動排污許可與環(huán)境影響評價,、總量控制,、環(huán)境統(tǒng)計等制度系統(tǒng)銜接和全過程管理。進一步建立健全排污許可制,，需要依法將固體廢物,、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理,，強化與溫室氣體協(xié)同管理,，推動實現(xiàn)全過程全方位防治。

（作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心研究員）