2022年5月6日，中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》,其中,，就推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)提出指導(dǎo)意見,。

一時(shí)間，“縣域城鎮(zhèn)化”的話題一度成為人們討論的焦點(diǎn),。那么,，究竟什么是縣域城鎮(zhèn)化？為何要提出縣域城鎮(zhèn)化,？未來,，又將如何推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化呢？

縣域城鎮(zhèn)化是什么,？

縣域城鎮(zhèn)化,，簡而言之，就是以縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程,。

縣域城鎮(zhèn)化的提出最早可追溯至2020年，彼時(shí),，黨的十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,，其中首次提出“縣城建設(shè)”，指出,，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

再次被提及,，便是于今年5月6日中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，其中系統(tǒng)地就縣城建設(shè)的具體內(nèi)容作出明確指示,。

縣域城鎮(zhèn)化,，指的是通過農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移推進(jìn)縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展，其是伴隨著縣域工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展而發(fā)生的社會(huì),、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換,，主要表現(xiàn)為人口、非農(nóng)業(yè),、資本,、市場由分散的農(nóng)村向縣城內(nèi)城鎮(zhèn)集中。

在這樣的發(fā)展背景下,，縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來的將不只是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的改變,，與此同時(shí)，人們的生活方式也將發(fā)生很大轉(zhuǎn)變——隨著人口向縣城,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中,，鄉(xiāng)村人口的經(jīng)營活動(dòng)也將逐漸從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)傾斜,。對此,，有專家表示,，“在這一過程中，城鎮(zhèn)接受大中城市文明的輻射,，同時(shí),，城鎮(zhèn)物質(zhì)文明和精神文明不斷向周邊農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散。由此引起人們思想觀念和生活方式的改變,，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷演化,，衍生出嶄新的空間形態(tài)?！?/span>

目前,，縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)尚處于起步階段，但其發(fā)展?jié)摿Σ蝗菪∮U,。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,，目前，我國地級市市轄區(qū)占縣級行政區(qū)劃的數(shù)量約為35%,，但常住城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到了6.6億人左右,，市轄區(qū)常住人口占全國城鎮(zhèn)人口的70%左右。剩余2.5億的城鎮(zhèn)人口,，則分布在1700余個(gè)縣城和縣級市的城區(qū)中,。因此，與城市相比,，縣城有著更大的發(fā)展空間,，縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿κ蔷薮蟮摹?/span>

為什么要推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化？

縣域城鎮(zhèn)化,，是順應(yīng)時(shí)勢發(fā)展的產(chǎn)物,。改革開放以來，中國以年均1個(gè)百分點(diǎn)左右的速度提高城鎮(zhèn)化率,，實(shí)現(xiàn)了數(shù)億人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展,。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),，過去十年間,，我國的城鎮(zhèn)化水平加速提升。至2021年年底,，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)9.1億,，占總?cè)丝跀?shù)的64.7%，距離“十四五”預(yù)期目標(biāo)65%不到0.3個(gè)百分點(diǎn),。這意味著,，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入中后期發(fā)展階段。在新的階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢也必然會(huì)有所改變,，更高水平,、更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化將成為未來發(fā)展趨勢。

鑒于此,，縣城作為連接城鄉(xiāng)關(guān)系的重要載體,，開始一再被提及。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員,、民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任馮奎表示,，“中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了城鎮(zhèn)化的下半程，城鎮(zhèn)化仍有空間,。目前,，中心城市已有長足發(fā)展，鄉(xiāng)村振興正在全面啟動(dòng),，在城鄉(xiāng)之間起著關(guān)鍵聯(lián)結(jié)作用的縣城,，對于完善城鎮(zhèn)化的體系結(jié)構(gòu)、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展意義重大,?！?/span>

國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出：“我國已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段,，今后一段時(shí)期,，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期,，推進(jìn)縣城建設(shè)對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義,?！?/span>

作為城鄉(xiāng)融合的重要載體，縣城建設(shè)的重要作用開始進(jìn)一步凸顯,。

從城市發(fā)展的角度來看,，縣城是其卸載過載負(fù)擔(dān)的“解壓器”。近些年來,，在城市化進(jìn)程的推進(jìn)下,，隨著人口大量集聚在中心城市，中心城市在得到快速發(fā)展的同時(shí),，交通擁堵,、空氣污染、房價(jià)飆升等“大城市病”也日趨嚴(yán)重,?？h城平臺(tái)的“搭建”,，無疑將為中心城市緩解壓力提供重要支撐。

從鄉(xiāng)村振興的角度來看,，縣城成為當(dāng)下破解鄉(xiāng)村發(fā)展困境的重要突破口,。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所曾就近年來農(nóng)民工買房趨勢在10個(gè)省、300多個(gè)村莊進(jìn)行了調(diào)查研究,，其中顯示，農(nóng)村勞動(dòng)力愿意就業(yè)的地方,，縣城和縣級市是首選,，達(dá)到33.6%，地級市排第二位,。對于許多進(jìn)城務(wù)工的人而言,，相比于大城市巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，“性價(jià)比更高”的縣城成為了其“進(jìn)城”的最優(yōu)選,。

過去多年的人口流動(dòng)中,，大城市是人口流向的主要目標(biāo)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入大城市,，但許多人很難真正被容納進(jìn)大城市,。“大城市留不住，小鄉(xiāng)村不想回”的兩難處境,，一度成為許多在外務(wù)工人員不得不面對的難題,。“在人口流入地區(qū),，只能保證就業(yè),，并以此獲得收入，但不能保證落戶,。落不了戶,，生活成本變高，教育,、醫(yī)療問題難以解決,，家鄉(xiāng)的縣城就成了非常現(xiàn)實(shí),、也非常理性的選擇,。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵說,。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,，縣城城鎮(zhèn)化水平每提高1%，城鄉(xiāng)收入差距比值會(huì)降低9.6%,。因此,，縣城建設(shè)的推進(jìn)，對于縮短城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)有著極大裨益,。

多元推進(jìn)縣城建設(shè)

如今,，作為城市與農(nóng)村之間重要載體的縣城，成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,、促進(jìn)城鄉(xiāng)融和發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán),。而當(dāng)前，我國縣城建設(shè)仍存在多重問題,，如產(chǎn)業(yè)乏力,、設(shè)施落后、人氣不足等,，難以滿足周邊農(nóng)村人口發(fā)展需求,，成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的短板。

針對當(dāng)前縣城建設(shè)存在的種種問題,，2022年5月6日,，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）,，就縣城建設(shè)給出指導(dǎo)性意見,。

對于縣城的未來建設(shè)方向，《意見》給予了明確的指導(dǎo),，其中寫到：到2025年,，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng),，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效,，公共資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ洌厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大,，市政設(shè)施基本完備,，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善,，綜合承載能力明顯增強(qiáng),，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴(kuò)大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善,。

對此,，國家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人孟瑋作出明確解讀：“推進(jìn)縣城建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量,，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要,；重點(diǎn)任務(wù)是抓好產(chǎn)業(yè),、市政設(shè)施、公共服務(wù),、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè),，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)?！?/span>

圍繞我國縣城建設(shè)的現(xiàn)狀,，《意見》從多方面提出了指導(dǎo)性意見。

針對我國縣城數(shù)量大,、類型多的特性,，《意見》提出了差異化發(fā)展戰(zhàn)略，指出,，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律,，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢,，立足資源環(huán)境承載能力,、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),、功能定位,，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活,、生態(tài),、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑,。

按照功能定位的不同,，《意見》將縣城劃分為五大類型，即大城市周邊縣城,、專業(yè)功能縣城,、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城,、人口流失縣城,。針對各類型縣城的發(fā)展特點(diǎn)，《意見》提出了相應(yīng)的發(fā)展舉措,。

如：對于受大城市輻射帶動(dòng)影響較大的周邊縣城,，支持其融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，成為與鄰近大城市通勤便捷,、功能互補(bǔ),、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星城市；對于專業(yè)功能縣城,，強(qiáng)化其專業(yè)屬性,，支持其發(fā)揮自身專業(yè)特長,，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通,、文化旅游等專業(yè)功能縣城,；對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，推動(dòng)其集聚發(fā)展二三產(chǎn)業(yè),，為有效服務(wù)“三農(nóng)”,、保障糧食安全提供支撐；對于生態(tài)功能區(qū)縣城,，推動(dòng)其逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移,，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐,；對于人口流失縣城,，推動(dòng)其轉(zhuǎn)型發(fā)展，嚴(yán)控用地增量,、盤活存量,。各功能縣城通力協(xié)作，共同發(fā)展,，以維護(hù)我國縣城發(fā)展的生態(tài)平衡,。

此外，就我國縣城發(fā)展存在的共性問題,，《意見》也提出了相應(yīng)的改善建議,，具體可概括為三大方面：強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板,、促和諧,。

強(qiáng)基礎(chǔ)。這主要是指縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基,，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位,、才有人口集聚。當(dāng)前，不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能比較薄弱,、配套設(shè)施不健全,，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本,，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對低的優(yōu)勢,。《意見》指出,，要推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效,，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收,，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,。并從增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力,、提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能、健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò),、完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施,、強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)五方面提出具體指導(dǎo)措施，來為縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)基固本,。

補(bǔ)短板,。這主要是指縣城的市政公用設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)。當(dāng)前,，不少縣城的市政公用設(shè)施及公共服務(wù)存在諸多弊病,，如管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足,、老舊小區(qū)配套較差,、停車場建設(shè)滯后、客運(yùn)站設(shè)施落后等,，降低了縣城對人口的承載力和吸引力,；縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強(qiáng)，基礎(chǔ)教育,、養(yǎng)老托育,、文化體育等公共服務(wù)也難以滿足人民群眾需要,。這些切關(guān)人民群眾利益的問題的解決迫在眉睫,。《意見》就其中存在的突出問題進(jìn)行了歸納與總結(jié),，并給出了具體的改良建議,。

促和諧。其中既包括生態(tài)和諧,，也包括“人”的和諧,。《意見》就當(dāng)前存在的污水收集管網(wǎng)覆蓋不足,、垃圾焚燒設(shè)施缺乏,、黑臭水體尚未消除、藍(lán)綠生態(tài)空間有限等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不到位導(dǎo)致的生態(tài)不和諧問題,，以及多項(xiàng)機(jī)制建設(shè)不完善導(dǎo)致的“人與人”不和諧問題,，都提出了整改建議予以完善。

相信在多元激勵(lì)措施的推動(dòng)下,、在縣域城鎮(zhèn)化的促動(dòng)下,，縣城建設(shè)將突破現(xiàn)有局限，獲得更好的發(fā)展,。屆時(shí),，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展也將實(shí)現(xiàn)新的突破,，更上一層樓。對此,，我們滿懷期待,。